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关于推进政府投融资平台转型的几点思考

2018年07月04日 09:00方明江 A | A

    ——以广西北海市为例

    政府投融资平台企业作为一类特殊的企业形式,是政府信用与市场原理有机结合的产物。其“政策性”与“经营性”的二元属性,决定了它既是政府投资主体、国有资本经营主体以及国企改革创新主体的“三个定位”。在实际运作的过程中,“三个定位”发挥的职能伴有较为浓烈的交叉性和阶段性。当前,国资国企改革进入深水施工期,政府投融资平台企业应势走在了改革的前沿。本文以北海市为例,谈谈几点政府投融资平台转型的思考。

    一、现实困境:转型的是与非

    北海虽然作为改革开放沿海 14 个开放城市之一,但先后错过上世纪80 年代、90年代及本世纪初的三个“黄金十年” ,形成了当前北海市经济基础薄弱、产业结构不合理及城市管理畸形的大环境,国有经济薄弱、政府投融资平台建设滞后等也成为了历史洪流演进的结果,主要问题有:

    (一)国有经济基础薄弱。据北海市国资委统计,截至2017 年底, 纳入企业财务会计决算报表统计范围的国有企业(不含金融企业)共计 57 户,资产总额 258.8 亿元,较之2016 年,增加 2.5 亿元,增长 0.99%。后劲乏力,国有资产保值增值压力巨大。若与 GDP 相当的百色市相比,百色开发投资集团单个企业的资产规模亦近300 亿。

    (二)政府投融资平台建设滞后。北海市城市建设投资发展有限公司、北海市路港建设投资开发有限公司、北海旅游集团有限公司以及北海银滩开发投资股份有限公司是北海市重点打造的四大平台公司。从北海市政府下发的《北海市投融资平台公司运营实施方案》来看,当前平台公司定位落后、职能模糊、业务重叠,管理多头、权责不清、法人治理不健全,同时还存在资产负债过高、资产质量低下、融资渠道单一、稳定收入缺乏以及偿债机制不全等问题。

    (三)资源整合“雷声大、雨点小”。北海市政府先后出台了《中共北海市委员会 北海市人民政府关于深化我市国资国企改革的意见》(北发〔2015〕14 号)、《北海市人民政府关于推进我市国有企业发展混合所有制经济的实施意见》(北政发〔2017〕35 号)以及《北海市人民政府关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的实施意见》(北政发〔2017〕39 号)等一批文件,对推进北海市国资国企改革作了明确的指导与具体的部署,但在实际执行过程中阻碍重重。一是国有“僵尸企业”处置资金筹措难。北海市共完成“僵尸企业”清理 71 户,仅仅市本级职工安置资金缺口约3 元亿左右,职工安置资金缺口较大。二是不良资产死结,“僵尸企业”资产中被裁定、查封、抵押的情况比较的普遍,产权界定困难且周期长,基本没有可以变现的资产。三是“三产”整顿的不够彻底,造成有限资源变得“杂、乱、小”。四是原始资料保留不全。总而言之,当年资金收入不够偿还银行利息的风险加大,有效资产不断缩水。

    二、笃定方向:前进的知与行

    政府投融资平台反映了国有经济的控制力、影响力和带动力,是区域经济发展的主力军和城市建设的先锋军,要大力发挥政府投融资平台和改革杠杆的作用,必须要尽快推动形成合理、高效的运行机制,明确责、权、利关系,树立科学的管理体制等,使政府投融资平台成为北海市政府致力于骨架路网、区域开发和经营性公用事业建设的造血器,全面服务北海经济建设。

    (一)推动形成“政府主导、市场运作、财政扶持、自求平衡”的运行机制。政府主导:根据政府要求,落实好项目的投资、建设、经营。市场运作:按政府确定原则,严格按照市场化运作。财政扶持:对公共性强、投资大、回报低的公益项目(准公益项目),寻求政府扶助。自求平衡:政府投融资平台在市场运行过程中,自身的经营收入和财政扶持的收入,要能够满足投资所付出的成本,实现平衡。

    (二)推动理顺政府投资主体、重大项目建设主体及城市运营主体三者之间的责、权、利关系。常规公共财政管理中,在经济发展、项目建设上,一方面很多时候都靠政府财政拨款,结果事情办不大又办不好。另一方面财政累积负担也越来越重。要转变财政、投资、建设之间“分不清”的现状,建立健全科学可操作规则,理顺政府投资主体、重大项目建设主体及城市运营主体三者之间的关系。

    (三)推动建立先进管理体制,逐步构建起政府投融资平台的核心竞争能力。政府投融资平台的可持续发展和融资必须要有主导产业的构成、现金流和利润作为支撑,通常情况下债务融资有赖于资产规模、信誉担保和盈利能力,而项目融资、股权融资、信托融资等几乎都是建立在项目或公司的未来盈利能力上。为此,对政府投融资平台而言,要运用现代管理的企业制度加强管理,逐步构筑起自己的利润中心和“现金流”,塑造自身的核心竞争力。

    (四)推动统筹实现规划集中利用有限的发展资源。加快对北海市城市资源的分析、梳理,对发挥城市资源的综合效益尤为重要。目前,由于北海市城市基础设施建设主体存在多头管理,导致行政资源浪费,实际利用率不高。北海市政府要对城市的资源、资产情况,进行统一研究、规划、管理和运作,将分散的资源聚到一个“盘子”中,以发挥城市资源的最大效益化。

    三、拥抱创新:变革的破与立

    顺风而呼,闻者益彰。推进北海市政府投融资平台转型关键是要处理好“破”与“立”的关系。怎么破?怎么立是重中之重。通过从加大政府投融资平台的顶层设计力度、扩大国有资产整合的广度与深度、提高不良资产的处置率、拓宽融资渠道、建立风险防控体系及用人机制变革等途径切入,敢闯敢试,求真务实,稳扎稳打。

    (一)大手笔搭建政府投融资平台。北海市政府要达到推进城市崛起的目的,手中必须有一批投融资信用很好的投融资平台,代表国有资本去投资,以发挥政府放大投资的作用。目前,北海市城市建设投资发展有限公司、北海市路港建设投资开发有限公司、北海旅游集团有限公司以及北海银滩开发投资股份有限公司四个平台的现行组合模式,还远远达不到北海市政府推进城市崛起的要求。当务之急是要打破行政分割,把经营性、准经营性国有资产按照资产规模、协同性、赢利能力、盈利周期等纬度进行整合、分类管理,并针对性的注入到四大平台。组建集团平台,打造赋能型集团总部,构建三层级企业圈层,二级平台按照业务板块进行操作,壮大规模,增强实力,提升政府投融资平台的信用空间,扩大在对外合作交流中的话语权。

    (二)重组国有资产焕发国企活力。体制不顺阻碍了北海投融资平台实现规模化、品牌化的进程,截至当前,北海市仍未有一家在广西区域内具有领跑水准的平台公司。在北海36个市属部门中,其中有13个部门涉及经营性国有资产。涉及公益类的有北海市供水有限责任公司、北海市红坎污水处理有限责任公司、北海市城市规划技术服务中心、北海市银海国土资源技术服务中心、北海市基础地理信息中心、北海市歌舞剧院有限责任公司,涉及商业类有北海市住房房地产开发公司、北海银滩国家旅游度假区亨通珠宝公司、北海海之旅国际旅行社有限公司、北海市青年国际旅行社、北海市中国旅行社、北海市林业投资发展有限公司、北海市储备粮管理有限公司及北海市高德粮库等。各公司各行其是,资源利用效率低下,使得有限资源并未实现最大经济效益,经济效益还有很大的提升空间。因此,要从市政府层面将这些资产划拨到相对应的平台公司,协调互补,联合作战。

    (三)“多管齐下”处置地方不良资产。 一是“僵尸企业”的资产处置。针对“僵尸企业”中被裁定、查封、抵押的资产,联合利益争议方及法院组成债委会,加快对这部分资产的处置,缩短产权界定周期,尽快完成变现。二是针对正常运营企业的债务处理。要大力通过增资扩股,调整股东结构;剥离坏帐,打包处理不良资产;注入搞活现金流,引入战略投资者等路径,甩掉包袱,轻装上阵。

    (四)多渠道运筹建设发展资金。一是在公益性较强的项目投资中,政府投资平台需要依靠自身实力取得较多银行授信。在进行此类投资操作时,必须树立将政府的死资产变为市场活资产的理念,在国家政策允许的范围内,将政府资源注入投资公司,变成政府可以操控的活钱。二是在有盈利预期的投资方面,可以通过政府信用的隐形担保实现杠杆化, 引入战略投资者,就可以用很少的资金带动社会资本投入。三是投融资平台需要进一步增强市场化融资能力。除了银行贷款融资以外,还要考虑怎么推动股票市场的融资、推动债券市场的融资以及更好地推动信托产业的融资。四是要和国际国内的私募股权基金结合起来搞基础设施的融资。

    (五)在风险防范上,要注意集约经营,风险隔离,实行“项目运作制”。政府投融资平台公司是双刃剑,一方面可帮助经济社会发展,但另一方面随着资产规模扩张,即使在正常负债率范围内,也会产生大量债务,操作不好将给政府带来巨大损失。大部分的政府投融资平台债务繁重。要实现可持续融资和可持续发展,因此需要将政府投融资平台的经营性项目与公益性项目进行风险隔离,适当提高经营性项目的赢利能力。在发挥政府投融资平台正面作用的同时,应尽力探索符合北海实际情况与更加安全的风险防范机制。

    (六)高起点培养引进经营管理人才。人才是具有决定性的生产要素。当前,北海市政府的投融资平台公司中工作人员一般都具有政府行政管理的身份(或参公管理的事业单位) 。政府投融资平台公司市场化运作是一件具有挑战性的工作,必须要加大人才引进力度,探索建立职业经理人的经营制度,参照不同项目类型进行考核,选好队伍,让那些懂经营、善管理、会运作的人来做专业事情。

    政府投融资平台是城市崛起的重要参与力量。只有在改革中才能不断适应时代的发展,始终成为城市崛起的关键平台,成为缔造美好生活的中坚力量。

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