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国有与集体土地上房屋征收的差异比较与未来发展

2021年01月12日 08:11何滔 A | A

    当下我国土地分为国有土地和集体土地两种性质,与之对应,附着于其上的房屋征收也分为国有土地和集体土地两种情况。此两种不同性质的房屋征收,由于适用的法律规定不同,征收的主体和实施的主体不同,补偿方式不同,补偿的成本与对象的收益不同,必然由收益差别导致不公平的社会问题、工作矛盾和具体困难,进而影响投资环境。为改变此局面,我们可以考察当前我国土地和附着其上的房屋征收之所以分为国有土地和集体土地两种情况的历史沿革,进而尝试着提出合二为一的发展思路和建议。

    国有土地和集体土地上房屋征收的差别

    由于我国《土地管理法》在法律上把我国土地在所有制形式上区分为国有土地和集体土地两种不同的性质,以致附着在这两种不同性质的土地上的房屋分别享有不同的法律地位,受不同法律规定规范、保护与处分。又由于我们中国特色社会主义市场经济尚在发展建构之中,国有土地和附着其上的房屋已经市场化了,但是集体土地作为村集体的生产资料还未市场化,附着其上的房屋更是远未市场化。所以我国的房屋征收就在法律上被区分为国有与集体两种不同的土地性质,使用不同的法律,分属不同的部门管辖,程序不同,补偿的方式和收益不同。

    1、征收对象不同

    集体土地上房屋征收,是集体地上的房屋随着土地一并被征收,房屋跟随特定范围的土地一起被征收。国有土地上房屋征收,是国有土地上的房屋,土地使用权跟随房屋的征收一并被收回。

    2、法律依据不同

    国有土地上房屋征收适用的法律,是国务院590号令--《国有土地上房屋征收与补偿条例》和各级地方政府依据该法规制定的《房屋征收实施则》。集体土地上房屋征收,从属于土地征收,适用《土地管理法》和各地政府依据该法制定的《征地拆迁补偿办法》。

    3、征收主体及实施主体不同

    国有土地上的房屋征收,由市县级人民政府依据法定程序作出征收决定,市县级人民政府确定的征收部门具体实施征收与补偿工作,在市级层面由房屋征收管理办公室负责。集体土地上的房屋征收,从属于土地征收,是由省、自治区、直辖市人民政府,甚至是国务院批准,由市县级人民政府予以公告并组织实施,在市级层面由国土资源局负责。

    4、征收程序不同

    征收集体土地,在办理审批手续之前,原则上先行办理农用地转用审批,国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用的同时办理征地审批手续,房屋征收则从属于征地的腾地行为。国有土地上房屋征收因本身就是国有土地,所以不存在前述土地转用审批程序,直接按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序实施。

    5、补偿方式和收益的不同

    国有土地上房屋征收的补偿由作出征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿;主要包括被征收房屋的价值补偿、因征收搬迁造成的临时安置的补偿和停产停业方面的补偿,外加适当的补助和奖励--法律上就补助和奖励已经明确授权地方政府根据需要具体制订方案和标准。被征收房屋的价值补偿按照周边类似房地产的价格进行确定。集体土地的征收补偿主要有集体土地使用权的补偿和房屋本身的补偿、土地补偿费和安置补助费、地上附着物的补偿等;其中房屋的补偿一般以重置成本(扣除土地因素的建筑结构的成本价)为标准。在具体实践中,已经属于城市规划区的房屋往往可以现实地综合参照国有土地上房屋征收补偿的收益;其中土地补偿费和安置补助费,往往考虑土地面积(以宅基地底层占地为主的土地使用权面积)和家庭人口等因素,在计划经济时代有招工指标,在市场经济中通常表现为宅基地安置与成栋房屋建设,后来一些地方取消单栋宅基地安置模式而采取集中安置则有底层商铺和住宅房屋的优价购买,这几年还有失地农民养老保险待遇的跟进。

    两种土地性质的房屋征收间存在的问题

    两种土地性质的房屋征收,分别适用不同的法律法规,分属不同的部门,一方面部门间总存在难以协调的情况,另一方面不同部门间不同的地方规章往往不能同时与时俱进一修订,势必导致房屋征收工作和补偿的问题和矛盾。另外,与立法比较完善的国有土地上房屋征收相比,集体土地上房屋征收的立法明显不足,势必需要由作为职能部门的国土部门,面对法律基础明显不足(特别是法律程序方面的不足)的现实情况,通过地方政府,对集体土地上房屋征收进行地方规章方式的补充,而地方政府又往往急功近利地有地方财政收和进度的追求,也会进一步增加国有土地上房屋征收与集体土地上房屋征收间的差别、矛盾和问题。

    1、收益差别

    由于两种土地性质的房屋征收,分别适用不同的法律法规,采用不同的补偿方式,国有土地上以房屋的房地产市场价值为依据,集体土地上以房屋的重置价为主,还要就土地使用面积(以宅基地底层占地为主的土地使用权面积)和家庭人口等因素进行补偿。就同一地段,两栋占地和建筑规模相同的房屋,用两种方法算其总收益,不考虑家庭人口和房屋装饰装修等差别,理论上应当比较接近,但事实上却经常发生比较大的差别。

    2、导致不公平的问题和矛盾

    两种土地性质的房屋征收,在补偿方式和收益上存在比较大的差别,特别是《国土法》颁布后普查式登记不是很严格,以前房屋建设过程中土地审批办证管理不是很严时,甚至鼓励房屋建成后交一点出让金就把集体性质的土地转换为国有建设用地。如此情况下,同一地段,两栋占地和建筑规模相同的房屋,用两种方法算其总收益明显不同时,总收益相对较低者势必认为是政策的公平性出问题了,进而引发矛盾和工作困难,影响房屋征收和项目实施的进程。

    3、影响投资环境

    两种土地性质的房屋征收,在补偿方式和收益上有比较大的差别,为了解决总收益相对较低者认为的政策不公平的问题,通常最简单的办法就是增加其收益;但是这样做,首先在宏观上增加房屋征收的成本,其次造成房屋征收补偿方面对地方规章的破坏,其三房屋征收进程延缓进而影响当地的投资环境,其四导致国有土地与集体土地上房屋征收成本交替上升的恶性循环现象,项目整体征收成本不正常地升高,并进一步影响各地投资环境。

    4、增加因立法不足而进行补充的困难

    我国经济多年快速发展以及城市化进程中,尽管国有土地房屋拆迁(后为征收)广受关注,发展也比较快,但集体土地与其上房屋的征收征用问题一直存在。集体土地上房屋征收,一直基于《国土法》里原则性和一般性的规定而进行,而《国土法》本身在制订、管理和具体实施上原本就负有土地管理上方方面面的诸多功能、目的和原则,其中房屋征收则是附属于征地腾地的部分内容;且1986年以前起草《国土法》时,我国在政治上还没有明确社会主义市场经济一说,城市里职工住宅房屋尚未房改,房地产市场远未形成。相较于1991年的《城市房屋拆迁管理条例》和2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,我国在集体土地上房屋征收的立法方面存在明显不足。事实上,早在2011年以前《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见时,有关部门就已经开始酝酿《集体土地上房屋征收与补偿条例》,《土地管理法》亦在修订之中。

    诚如中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安当年对《中国新闻周刊》所说,“集体土地征收征用属《土地管理法》修订的重要内容,在《土地管理法》修订过程中提出制定《集体土地上房屋征收与补偿条例》,不排除是由于法律修订难度过大,所以先抽出部分内容制定行政法规的动因考虑。由此以应对当前矛盾突出的集体土地征收征用问题”。在2011年8月19日国新办举行的新闻发布会上,国家土地副总督察甘藏春称,《土地管理法》的修改工作开始启动,国务院法制办正组织包括国土资源部在内的七部门开展《土地管理法》调研,力争在较短的时间里完成《土地管理法》的修改,通过法制来推进土地管理的改革。多次参与土地相关法律调研工作的姜明安说,“单独起草《条例》,与现存的《土地管理法》之间的关系如何处理?是依据现行的《土地管理法》还是超越这部法律?如果不超越,《条例》起草出来也没有意义。如果要超越,那如何解决行政法规与法律冲突的难题?”在姜明安看来,至少集体土地与集体土地上房屋在征收征用的方式以及补偿标准是需要解决的两大难题。征收方式上,是一律由国家征收,还是采用与农民协商交易方式取得,目前仍存有极大的争议。补偿标准上,由于集体土地的征收征用并未形成市场,标准难以确定。直到现在我国在法律和体制上仍未允许存在于城市郊区的集体土地和附着于其上的房屋发展形成充分自由的市场。

    当前房屋征收体制的历史沿革

    当前,我国土地和附着其上房屋征收的法律体系和政策,之所以区分为国有土地和集体土地两种情况,是有其历史发展沿革的。最早源于我国土地改革,然后是计划经济时代的房产管理方式,之后《国土法》颁布,发展到当下法律体系和建设的中国特色社会主义市场经济状态,一直在“房地合一”的原则上操作并发生权力争执。

    我国土地政策,在近代经历了三次土地改革,第一次是在抗日战争时期(1941年),第二次是人民解放战争时期(1947年),第三次是新中国成立后巩固政权的斗争时期(1950年)。其中第三次土地改革,简称“地改”,1950年1月中共中央下达《关于在各级人民政府内设土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示》,开始在新解放区分批实行土改的准备工作;6月30日中央人民政府委员会通过和颁布实施《中华人民共和国土地改革法》,成为指导土地改革的基本法律依据。土地改革法规定:“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路。”同时规定,把过去征收富农多余土地财产的政策,改为保存富农经济的政策,以便更好地孤立地主、保护中农和小土地出租者、稳定民族资产阶级。归根到底,是为了有利于生产的恢复和发展。

    与此对应,我国的社会主义改造,从1952年过渡时期总路线提出,之后全面展开,1956年完成三大改造,使我国的经济结构、阶级关系发生了根本变化。改造分为两个步骤:第一步把资本主义转变为国家资本主义,第二步把国家资本主义转变为社会主义。在此过程中,我国城市里房产的公有部分,最初是由社会主义改造而来,交给当时的房地产公司管理,由其代表政府直接管理社会主义改造而来的公房--简称“直管公房”。在计划经济时代,房地产公司因为代表政府管理城市房产而有行政职能,有对城市里私人所有的房屋进行发证的权力,设有“发证办”,核发“房地产所有权证”。当时我国在房地产管理上执行“房地合一”或者说“房地不分家”的政策原则;所以在80、90年代改革中明确房地产公司的职能时,各地均在公司后面加括号,名为“房地产公司(局)”。

    直到1986年《国土管理法》颁布,各地“房地产公司(局)”中的“地”字取消,改为“房产公司(局)”,其土地方面的职能由新成立的国土局承担。稍后“房产公司(局)”登记核发私人房屋所有权证的“发证办”,以城市为单位整合成产“产权监理处”;而房屋的土地使用权则由国土局负责,核发“国有土地使用证”。此时,我国房屋登记管理中房屋与土地的关系,实行“房地分离”的政策。由于“房地分离”的政策和做法,国土部门既在管理城市建设上,与隶属于建设系统的规划局(早先是处,后升格为局)之间存在职能和职责上的矛盾;又在房屋权属登记和管理上,与隶属于房产系统的产权监理处之间也存在职能和职责上的矛盾。

    在计划经济时代,直至1991年《城市房屋拆迁管理条例》颁布以前,我国经济建设涉及房屋拆迁时,通常由建设单位出面以之为主体承担经济和法律的主体责任,政府协调,房产、规划、国土(1986年《国土地管理法》颁布才成立)等部门参加共同完成房屋拆迁工作。政府协调,通常是由政府行政领导牵头,政府矛盾调(处)办公室或法制办或公室协助完成调处工作。之所以由政府行政领导牵头,因为在计划体制下政府的行政领导可以调动许多经济和行政资源,必要时能够比较快速而有效地启动行政(制裁或利益安排)手段为房屋拆迁工作服务。之所以要政府矛盾调(处)办公室或法制办协助,是因为涉及老百姓个人和家庭的重大利益的房屋拆迁工作,没有专门的机构具体负责,只好将其归结为人民内部矛盾的调处范畴,由政府矛调办代表政府负责调处;在房屋拆迁涉及法律问题时,邀请政府法制办参加处理,在法律问题比较多比较复杂时,则由法制办代表政府负责处理

    1991年《城市房屋拆迁管理条例》颁布以后,各地房屋拆迁管理部门通常由原先存在于“房地产公司(局)”里的“地政科”组建,代表政府负责房屋拆迁管理工作的房屋拆迁管理办公室则隶属于房产管理局--由“房产公司(局)”简称改名而来。此时的房产局与公司是两块牌子一套人马,乃是计划经济后期与市场经济初期的特殊产物,当时官本位传统惯性下顽强地拥抱计划与权力的人通常都不愿(不能不敢而不愿)做“公司”的经理要做的经营工作,而比较多地喜欢做括号里的局长的行政管理工作。虽然大多数情况如此,但我国也还有少数地方把房屋拆迁管理部门设置在国土部门的情况,极个别设置在建设部门或政府办的情况。

    1991年《城市房屋拆迁管理条例》颁布,把城市房屋拆迁行为在法律上定性为具有行政强制性的民事行为,我城市国房屋拆迁工作实行行政许可制,以建设单位为主体,向房屋拆迁主管部门(拆迁办)申请房屋拆迁许可证,成为拆迁人,然后实施房屋拆迁补偿安置的协议工作;遇到拆迁达不成协议的情况,由拆迁人(法律规定上是拆迁当事人双方)申请房屋拆迁主管部门进行类似于行政仲裁的行政裁决,当然在法律上还设置了行政复议、行政诉讼和行政强制执行等法律救济和强制程序;若遇到复杂的问题和矛盾,则由政府协调,房产、规划、国土等部门参加共同努力完成。此时,城市周边征地涉及拆迁房屋时--即集体土地上房屋拆迁,由国土部门负责完成。

    此做法在实施了一段时间之后,为贯彻政企分开的改革原则,避免拆迁管理部门既当裁判员又当运动员的情况,城市房屋拆迁管理部门纷纷下设拆迁事务所具体承担房屋拆迁补偿和相关事务性工作。与此同时,国土部门也下设征地拆迁事务所,在法律上由代表政府的国土部门的管理,对国土部门负责,具体实施集体土地上房屋拆迁补偿和相关事务性工作。

    在此阶段,我国房屋拆迁基本上根据土地性质区分为国有土地和集体土地两大类,而在行政上分为两大块:实行国有土地上房屋拆迁(即城市房屋拆迁)归隶属于房管部门的房屋拆迁管理办公室负责,集体土地上的房屋拆迁由国土部门负责。此房地分离、国有与集体分野导致行政管理部门权力分设的情况下,房屋拆迁补偿和事务性工作分别由不同主管部门下设的房屋拆迁事务所代理;此模式在实施了一段时间之后,在区和县级层面上合并为一体,纷纷成立“征地和房屋拆迁办公室或中心”,由该机构同时承担国有土地和集体土地上房屋拆迁工作,该机构在行政上按土地性质分别服从房屋拆迁管理办公室和国土局管理,分别由这两个行政机关发布房屋征拆公告,在具体实施国有土地和集体土地上房屋拆迁的过程中遇到困难时,分别申请房屋拆迁管理办公室和国土局作出行政裁决。

    此模式在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后,进一步被强化,其中国有土地上房屋拆迁在法律上被定性为具有民事内容的行政行为,改名为国有土地上房屋征收,强烈而又明显地表现出政府为“公共利益需要”而进行房屋征收形式的拆迁行为的行政性和强制性。此时集体土地上的房屋拆迁,由征地的征收特征,也改称房屋征收,仍使用《国土管理法》,行政管理上由国土部门负责。

    2019年至2020年,我国深化改革时,城市里负责国有土地上房屋征收的房屋征收部门在法律依据上有国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,大多数现实地有隶属于房产部门的现实情况;而房产部门本身又在拆并之列:房产部门下属的房屋产权监理部门--《物权法》颁布后更名为“不动产登记部门(中心)”,与建设部门下属的规划局一起,被划转到国土资源部门;房产部门本身被撤销,并入住房建设部门,房产部门下属管理直管公房的职能则由新成立的住房保障中心承担。再加上深化改革时,政府行政机构在数量和职能上有诸多要求和限制条件,各地房屋征收部门通常被置于暂不涉改之列,随被撤销的房产部门一起并入住建部门。

    这就是当前我国的房屋征收体制,在法律与体制意义上长期有国有土地与集体土地的分野。其中集体土地上房屋征收具有房地合一的特征,而国有土地上则不具有房地合一的特征,而且两种体制间存在补偿方式、收益差距、相互矛盾和相互不利的问题。

    国有土地上房屋征收的未来发展与改革建议

    由我国形成当前房屋征收体制的历史沿革和现状的分析,我们看到,当前我国集体土地上房屋征收具有房地合一的原则和特征,而国有土地上房屋征收还处于房地分离的状态;二者分属不同的行政机关,其间势必因征收补偿方式不同而存在收益发生较大差别的现实情况,可能导致不公平的现实问题和社会矛盾,进而延滞房屋征收进程、不正常地增高项目整体征收成本,并影响投资环境。

    事实上,因国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》在制定时,关于征收部门的设置本身就考虑了房屋拆迁部门在历史和现实中有分别归属于房产部门、国土部门、建设部门和政府(办)直接管理的复杂情况,而将第四条表述为“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

    “市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

    “市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”

    以致当前我国国有土地上房屋征收补偿工作,在区和县级已经合并由一个机构--土地和房屋征收办公室或其下设的中心负责;但在行政管理上,在市级层面比较多地仍保留在暂不涉改的归属于住建部门的房屋征收管理办公室;向上归属于省住建厅,厅内归属于房产处;再向上归属于省住建部,部内归属于房产司。房屋征收部门明显具有随着房产处和司在深化改革中被弱化而得不到应有的重视的倾向,行政身份、职能定位和管理归属均待完善。

    从此次我国深化改革重在理顺法律关系、合理重构行政管理体系的原则和要求的角度分析,我们清晰地看到,在规划和房产权属登记方面已经实现了房地合一的法律原则和行政体制理顺的归属与建构。可以肯定地说,房地合一的原则历史沿革上一直是我国房地产管理的基本原则,也是《物权法》颁布后在以土地为基础的不动产登记与管理上的基本原则;此次深化改革,在土地、住建等机构的设置、职能和隶属关系上明确规律性地沿袭了“房地合一”的原则。

    鉴于以上分析,可以比较理性而又肯定地预测:未来我国国有土地上房屋征收的行政管理,应当与集体土地上房屋征收“非合两而以一”地合并,并入国土资源部门,由此实现行政管理与补偿实体的全面合并,在同一部门内部方便高效地在政策上进行不同补偿方式间收益量的平衡工作,可以从根本上避免分属两个不同的主管部门,导致补偿方式不同、收益有大差别、导致不公平的问题和矛盾等风险情况。

    故建议:1、国家立法机关在未来修订《国有土地上房屋征收与补偿条例》时,将征收部门明确授权归属到国土资源部门。2、在未来深化改革时,将现在的国有土地上房屋征收部门从行政隶属关系上并入国土资源局,将原先国土资源局或其下属机构负责的集体土地上房屋征收职责和职能以及具体征收补偿管理工作交与合并更新后的房屋征收部门。3、亦或基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》在程序和实体上相对先进合理之处,沿用其中相对比较好比较完善的部分,考虑《国土管理法》中集体土地房屋征收和补偿的要求,统一整体地起草包括国有土地和集体土地两部分内容的“房屋征收与补偿条例”,从根本上解决国有土地与集体土地上房屋征收与补偿的分野、分别、差异、矛盾和问题的风险。

    (此文与邵阳学院经济管理系刘健喜合作完成)

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